红十字会究竟是一个什么组织?

2020-02-09 热点
最近红会频频上热搜,群众表示看不懂,不少人问我们,红十字会究竟是一个什么组织?是政府机构,还是民间组织?
 
这个问题其实不太好回答,红十字会是一个由政府主办的非政府组织,具有半官方半民间的特点,标准说法是:从事人道主义工作的社会救助团体。
 
注意了,红十字会是“社会团体”,不是一般意义上的慈善组织,其从事的是“人道主义工作”,人道工作包含慈善的内容,但两者之间并不能画等号。通俗一点说,慈善组织有的权限,红十字会基本都有,而红十字会有的职能,慈善组织却未必有,比如担当政府助手,搭建政府与社会的桥梁纽带等。
 
这里先要科普一下“社会团体”这个非常具有中国特色的概念:
 
中国有全国性社会团体近2000个,其中由国家财政拔款的社会团体约200个。在这近200个团体中,以全国总工会、共青团、全国妇联,俗称“工青妇”,地位最高。另有18个社会团体也比较特殊,其中就包括红十字会,与之并列的还有:中国文联、中国作协、全国工商联合会等,以上21个社会团体在名义上虽是非政府组织(NGO),但在某种程度上行使着政府职能。
 
所以,红会不是民间慈善组织(划重点!),慈善组织适用于《慈善法》,而红十字会有自己的专门法律——《中华人民共和国红十字会法》,此法于1993年10月施行(比慈善法早了23年),并在2017年完成了修订,补充了一些追责条款,比如:制造、发布、传播虚假信息,损害红十字会名誉将被追究相应法律责任(喜欢骂红会的同学要小心了)。
 
《红十字会法》赋予红会独特的地位,不仅免予社会团体登记、享有部分财政拨款,在应急救援事件还享有优先权:
 

《红十字会法》第十二条

在战争、武装冲突和自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件中,执行救援、救助任务并标有红十字标志的人员、物资和交通工具有优先通行的权利。

第十一条

红十字会履行下列职责:(九)协助人民政府开展与其职责相关的其他人道主义服务活动。

这就不难理解为什么在武汉疫情发生时,当地政府会一度要求各地医疗救援物资都必须先过红十字会了。因为,红会的定位就是“政府助手”,在发生重大公共安全事件时,红会基本相当于当地政府一个职能部门,将民间汇聚过来的救灾物资统一交由红会,再由政府成立的指挥部进行调配,乃是一个惯例。
 
既是惯例,但这一次怎么就捅了马蜂窝了呢?
 
直接原因当然是因为湖北、武汉红十字会承平日久,战斗力太差,而深层次的原因有二:一是疫情急如星火,二是信息时代来临。
 
疫情急,主要表现为各大战斗在抗疫一线的医院天天告急,早在除夕之前,湖北各大医院就已越过了当地政府直接向外界求援,国内社会那乃至国际社会都被动员起来了,许多民间组织第一时间向疫区捐赠了大量物资;同时,信息时代的透明度不比过往,一边是人们拼命寄,一边是医院天天缺,网友都看在眼里,自然要追根究底:这救援物资究竟是哪去了?
 
答:卡在中间环节了。当地红会没见过这样的大场面,平时基本是事业单位的工作节奏,完全没有能力处理这个数量级的捐款与物资。就好比一条两车道的乡镇小路,突然来了一万辆救护车,不堵死就算不错了。当地政府把乡镇小路当成了高速公路,这不科学。
 
湖北、武汉红会在某种程度上是个背锅的,他们有几斤几两,当地政府应该很清楚。
 
事实上,红会原本有机会变得更好些的,在“郭美美事件”之后,红会系统一度痛定思痛,想要作出一番调整,但当年的那场变革最后以失败告终,今日被公众口诛笔伐的恶果,其实早已埋下前因。

“郭美美事件”后一次夭折的内部改革

图为赵白鸽

2011年6月,“郭美美事件”爆发,红会公信力降至冰点。2011年9月,赵白鸽从国家人口计生委副主任调任红会常务副会长。上任之初,赵白鸽特意邀请专家为红会做了“改革与发展战略研究”的课题研究,时任中国社科院社会政策研究中心副主任杨团为赵白鸽开出的药方是“去行政化”。这代表了其时公益界的主流意见:推动红会系统实现去行政化,人、财、物管理脱离政府系统,回归公益慈善机构本位。
 
为什么“去行政化”改革成为一个公认的药方呢?因为真正意义上的社团应该是独立于政府和市场的第三方组织,因此,符合社团发展逻辑的社团组织应是经费、领导人均源于社会的自治组织。而如果经费、领导人皆来自于社会,那无须别人敦促,信息公开、向社会负责、不断提升自身专业性等等就会成为一个民间组织的内生动力。
 
但是,红会的“去行政化”改革困难重重。
 
2011年底,在红会九届理事会三次会议上,赵白鸽提出将红会纳入国家发改委综合改革试点,此举引起了部分地方理事代表的不安和担忧。福建省红会代表心存疑虑,担忧未来的不确定性和改革走向“可能会引发队伍的不稳定”;江苏省红会代表则坚持红十字会作为“政府助手”的定位。
 
当时的背景是,红会系统拥有编制人员11228名,实行“参公管理”制度,有级别、有编制、有经费,不少人担心改革将打破手中的“铁饭碗”。
 
清华大学公益慈善研究院院长王名曾接受媒体采访说,红会在体制内不仅享受领导人任命和财政拨款,还有体制内的资源,“这些都是体制外的机构做梦都想得到的,让红会出来可能吗?”王名认为,较为现实的路径是改革红会善款管理体制。
 
赵白鸽的想法与王名的建议多少有些相似。早在2012年初,赵白鸽就提出筹建中国红十字会综合管理信息系统,以实现红十字会系统接收捐赠款物及使用的信息化管理,预计3年内实现全国红十字系统民间善款来源流向的全公开、全透明。
 
如果当年这一信息系统能建成,也许武汉红会就在肺炎疫情中的表现会好得多,至少不会收了多少物资都搞不清楚,连口罩都寄错。但历史没有如果,2014年9月,随着赵白鸽被免去中国红十字会党组书记和常务副会长职务,“红会改革”再无下文。
 

级红会之间的关系

很多人认为红会是一个设了很多分支机构的大组织,其实并不是,各级红会都是独立注册的法人实体。上级红十字会指导下级红十字会工作,但上下级红会不是从属关系,上级红十字会对下级红十字会没有财权、没有物权、没有用人权。

《红十字会法》 第七条

全国建立中国红十字会总会。中国红十字会总会对外代表中国红十字会。县级以上地方按行政区域建立地方各级红十字会,根据实际工作需要配备专职工作人员。全国性行业根据需要可以建立行业红十字会。上级红十字会指导下级红十字会工作。

细心的网友可以发现,除了“中国红十字总会”,其他的红十字会前面都是直接加地方行政区域的名称,如“湖北省红十字会”、“武汉市红十字会”,各县区也会有自己的红会,他们一般会与地方政府在同一个地方办公。

《红十字会法》 第五条

各级人民政府对红十字会给予支持和资助,保障红十字会依法履行职责,并对其活动进行监督。

所以,各级红会听谁的?当然是听同级政府的。
所以,哪家红会要是表现不佳,首先是同级政府的锅,他们体现了当地政府对社会救助的重视程度。同理,在武汉疫情中,湖北、武汉红会表现差劲,我们也不能得出所有的红十字会都很差劲的结论。事实上,一些久经战阵的地方红十字会在救灾中表现给力,账目也相当透明,比如,四川省红十字会。
 
在2017年九寨沟地震的灾后重建中,四川红会募集了近2900万元,事后,四川红会把捐赠资金接收使用情况作了细致的公示,具体到每一笔捐赠,精确到小数点背后两位,赢得了不少好评,有一些网友戏言,应让四川红会去支援一下湖北。
截图来自四川省红十字会官网
 
为何四川红会就比较符合人们预期呢?因为当地是地震带,近十余年地震频繁,2008年的汶川地震、2013年的雅安地震、2017年的九寨沟地震,四川红会见惯大场面,当地政府也与外地慈善组织、社会力量有合作经验,知道怎么做才不耽误事。
 
相较湖北,近年并没有什么大灾,红会太平日子过惯了,突然天降巨灾,人员、能力、经验跟不上,这在某种程度上来说是完全可以预期的。
 
总之,要想从根子上提升红会的战斗力,最好的办法还是杨团说的“去行政化”。如果这个很难,王名说的“改革红会善款管理体制”也是一个办法,可以在保留原有体制的情况下提升专业化水平。但专业化的提升需要时间,时间长短得看各地政府的重视程度,但如果一时半会儿专业性还提不上来,又遇大灾,就千万别让红会硬顶了,所谓没有金刚钻,别揽瓷器活,得及早引入社会力量,让专业人士上。

文章来源:公益资本论

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作  者:黎宇琳

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