僧多粥少 用途设限 2亿中央财政支持资金如何“食之有味”？

2017年2月7日，民政部办公厅印发《2017年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》（简称《方案》）。这是自2012年起，中央财政连续第六年通过民政部部门预算安排专项资金，用于支持社会组织参与社会服务。

2017年项目预算总资金为1.9亿元左右。

《公益时报》记者查阅后发现，六年间，《方案》在支持社会组织服务领域、类别、项目资金申请额度上均作出过适度调整，但对于资助基建、研究、宣传类活动以及讲课、图书赠送等受益对象宽泛的项目不予支持，而支持资金基本维持在每年2亿元，没有调整。

有专家指出，连续六年的中央财政专项支持资金购买社会组织服务是社会管理向社会治理转变，强调多元主体、共同治理，这是一种探索管理机制的尝试，但多年不变的支持资金数额在日渐增长的社会组织数量面前显然略显尴尬。

配套资金的“杠杆”撬动

《公益时报》记者在查询2012年至2016年连续五年的《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》后发现，申报要求中，除了机构在民政部门登记成立、年检合格、符合资助范围项目、有完善组织机构、健全财务制度、良好社会信誉等条件外，在“项目的申报和评审程序”中有一点颇为引人注意，即要求申报机构“有社会和地方资金的配套情况”，并将此作为申报条件。

2015年，中国残疾人福利基金会（以下简称“中国残基会”）曾以“集善工程——助听行动”项目向民政部门申请中央财政支持资金。按照当年方案要求，申请项目归为“社会工作服务示范项目”（C类）领域，根据支持额度的规定，承接“社会工作服务示范项目”（C类）试点项目拟资助100个左右，全国型社会组织项目资金每个不超过100万元。

据朱晓峰介绍，“根据评审程序中关于资金配比的要求，2015基金会‘助听行动’立项批复资金为100万元，提供配套款物为900万元，项目配比达到1:9。基金会立项时，需要签署项目配套保证书，保证配比落实到位。在这方面，基金会广泛动员社会力量捐赠参与项目配套，极大地扩大了受益人群。”

据《公益时报》了解，就在此一年之前，2014年中国残基会就以同样的项目申请获得了100万元的支持，当年项目配比为1:6。

无论是1:9还是1:6，这样高额的配比，在其他机构的申请中都是不多见的。

关于资金配套标准，朱晓峰介绍：“首先应该定位好项目的执行标准，其次才是配套标准。基金会从2014年开始对中央财政支持‘集善工程——助听行动’的项目定位是凸显‘示范作用’，体现在三个方面。一是提出了‘提升听障残疾朋友的生活品质’的鲜明主题；二是制定了较高的招标采购助听器的技术标准，同时广泛动员助听企业参与‘爱心投标’，就是要用最少的钱买最好的助听设备，两年200万元中央财政资金共招标采购了1013台高品质助听器；三是严格按照中央财政项目要求，加强对项目执行过程中的申报、验配、安装、监管、总结等各环节的规范管理。据此，为配套工作提供了捐赠标准和配套项目执行标准。”

若中央财政支持资金申请项目需用配套资金的“杠杆”撬动，是否意味着“高额配比”会为机构申请带来优势？换句话说，这个“杠杆”门槛是否会将一部分申请机构拒之门外？

朱晓峰认为：“中央财政支持资金要求配套，更多的是示范和带动作用，支持资金激发机构活力，强化自身建设，从而承担更多社会责任。”

深圳国际公益学院公益研究中心副总监程芬在接受《公益时报》记者采访时表示：“每个支持项目都有不同的功能，中央财政支持资金也不例外。这个支持资金不是去做机构孵化和公益创投，就是支持有一定基础的社会组织把服务做得更好。”

程芬表示：“财政资金都是纳税人的钱，需要要保证绩效的，从理论上来说，这种钱承受风险的能力远远低于社会上投资的资金，所以需要机构提供配套资金，将风险降低，去支持有形、比较稳的项目，这也是政府的一个考虑。”

“对于初期发展的社会组织，有很好的主意急需实践，可以去申请一些创业投资、孵化团队的资金，因为这部分资金承担风险的能力较强。初期发展社会组织也可借助于此，增强自身建设后，再向中央财政支持资金递出申请。”程芬补充道。

“中标”的马太效应

获得中央财政支持资金后，中国残基会的这种招牌效应就开始显现出来，这无疑被看成是中央对于机构项目的肯定。

中国残基会通过全国残疾人福利基金会组织体系开展项目执行工作，在广西残疾人福利基金会承接了中央财政项目实施工作后，开始着手推广“集善工程——助听行动”项目在广西的落地工作，他们积极开展募捐活动，最终再次筹得一百多万的社会资金支持。

“这实际上是对项目的一种肯定，从中央到地方，看到了项目的优势和好处，提供支持资金，让项目执行和落实更有保障。”朱晓峰说。

这在深圳国际公益学院公益研究中心副总监程芬看来，实际上是一种马太效应，即两极分化现象，强者愈强、弱者愈弱。

“成功申请中央专项资金购买，意味着机构项目的能力和资质都得到认定。”程芬说，“社会服务领域现阶段有着比较旺盛的需求，有一些供给不足的地方，通过资源分配引导，使更多有意愿的资源聚集。地方政府也有着同样社会服务的需求，中央财政支持资金的示范效应是可以引导地方政府慈善资源有效配置，把资源引向其所需要引导的方向，这也是中央财政资金支持的最大价值。”

优势项目“中标”几率大

助听项目是中国残基会的一项长期重点工作。2009年，“集善工程——助听行动”启动，当年就使得2400名贫困聋儿获得救助。其后，每年中国残基会都会动员捐赠大量资金和助听设备推动项目发展。

2014年，中央财政第三次安排专项资金。此时，中国残基会的“集善工程——助听行动”项目发展已有六年时间，取得了非常好的社会效果。在此期间，机构就开始了以“助听行动”项目申请中央财政购买服务。

按照2014年的方案，中央财政主要资助社会组织在“社会救助服务”、“社会福利服务”、“社区服务”、“专业社工服务”等四类领域开展社会服务活动。

经过项目比对，朱晓峰认为，《方案》规定“社会福利服务”领域中有关于“为残疾人提供包括生活照料、医疗救护、精神慰藉在内的服务和物资保障，资助少数民族地区、贫困地区改善残疾人生活条件，融入社会生活”项目，“集善工程——助听行动”的宗旨恰与之相符。

按照2014年《方案》规定，“社会工作服务示范项目”申请资金最高即为100万元，中国残基会以顶额支持资金申报该项目。

由于“集善工程——助听行动”项目有着较为丰富的执行经验，于是在经历了申报——筛选——评估——公示等阶段后，“集善工程——助听行动”成功申请到100万元中央财政支持资金。

“项目的成熟度、健全的组织管理体系和项目执行能力是申请成功的关键。除了具有长期的项目历史、成熟的管理经验和较好的执行成效外，中国残基会在地方上也有着较为健全的组织体系，应该说，这些都是我们申请中央财政资金支持的基础和优势。”朱晓峰对《公益时报》记者表示。

而据《公益时报》记者了解，从2012年中央财政支持资金首次申请启动开始，中国残基会就开始申请尝试。2012至2013年主要开展“盲童助学”项目，帮助盲校改善教学条件、捐赠盲文书籍、地图、影像资料等，此项目两年间分别获得中央财政支持资金150万和100万元。

改良项目“弯道超车”

这种以擅长项目作申请的国字头基金会，不只中国残基会一家。

从2009年开始，中国青少年发展基金会（以下简称“青基会”）启动了一个名为“希望工程——激励行动”的公益项目，该项目资助大学生在环保、支教、妇女、老年人服务等领域开展的公益活动。

崔薇薇是青基会学生资助部项目主管，同时负责“希望工程——激励行动”项目实施。在她看来，一个公益项目的成熟度和执行力是申请中央财政支持资金的关键。

2016年，青基会首次参与申请中央财政支持资金，但与中国残基会以高额配套资金撬动不同的是，青基会将“希望工程——激励行动”进行了些许的“改良”，使其更加符合申请要求。

按照2016年《方案》的规定，在“扶老助老服务”、“关爱儿童服务”、“扶残助残服务”、“社会工作服务”、“能力建设和人员培训”等五个领域对社会组织进行支持。但此时崔薇薇发现“希望工程——激励行动”项目只有部分符合申请需求。

根据2016《方案》中“关爱儿童服务”支持领域的描述，“资助儿童成长服务，资助孤儿、弃婴的收养、治疗、康复活动，资助留守儿童教育、卫生、文化活动，资助农民工子女服务，资助对流浪儿童和特殊困难的残疾儿童的援助保护活动，资助改善儿童成长生态环境”。而早前，“希望工程——激励行动”项目却是资助大学生在环保、支教、妇女、老年人服务等领域从事的公益活动。“希望工程——激励行动”需要改良。

与伙伴们商议后，崔薇薇将“希望工程——激励行动”从资助大学生在环保、支教、妇女、老人等领域的公益项目，调整为焦聚中国的留守儿童，要求项目中必须关注要留守儿童，并确立为留守儿童比较集中的5个大省。还给项目起个好听的名字，“大手牵小手 志愿百团服务留守儿童行动”。

随后，崔薇薇向民政部门提出了申请。

从申请结果来看，项目“改良”十分成功，“激励行动”顺利中标，获得2016年中央财政支持资金60万元。

“项目‘改良’很有必要，这也是读懂申报要求的一步，即便机构原有项目再好，执行力再强，不符合要求的申请肯定不会成功。”崔薇薇说。

宣传、管理经费不获支持

《公益时报》记者通过比对发现，从2012年首次《方案》公布直至2017年，《方案》对支持社会组织服务领域、类别、项目资金申请额度上均作出过适度调整。但对于资助基建、研究、宣传类活动以及讲课、图书赠送等受益对象宽泛的项目不予支持。

这在有些申请机构看来却较为无奈。

云南省青少年发展基金会（以下简称“云南青基会”）在2012年中央财政支持资金首次面向社会组织招募时就提出过申请。次年，云南青基会再次向中央财政支持资金提出申请，其以支持困难家庭先天性心脏病患者进行手术康复的“希望心——生命救助”项目按照1:2的配比要求，申请中标了中央财政50万元支持资金，云南青基会自身筹集配套资金100万。
事后，项目负责人朱女士说：“50万的支持金，要求配比100万。但真正在项目上付出的人力和经历要比企业捐款500万还要多。”

而不支持宣传和项目管理等经费的提取也成为吐槽的重点。

“项目的要求非常苛刻，从申报到执行进度报告再到末期报告，要准备的材料很多。

在资金的使用上也有很严格的规定，建场地、投资、购置汽车、挪用等都是不被允许的，当然这十分正当。最关键是不能从中提取管理费用，所有的钱都必须全部用到项目上，这令我们有些为难。”朱女士表示。

根据朱女士描述，“希望心——生命救助计划”由云南青基会国立爱心基金和解放军广州军区总医院合作，支持困难家庭先天性心脏病患者进行手术康复，配套的社会资金来自张国立先生的捐赠，使用上全部打到医院账户，基金会无法从中提取管理经费，所以这个项目的所有行政费用都是基金会自己补充。

“人力上，我们让工作人员多辛苦点都没有任何问题。但主要《方案》还有着宣传的要求，本来宣传对象也正是向中央财政申请的项目，没有安排宣传经费，这部分只能我们自己从别处筹集。”朱女士说。

2亿元支持资金太少

据《公益时报》记者统计，从2012年中央财政支持资金首次发布以来，连续六年，支持资金数额基本维持在2亿元上下。2012年至2016年每年资金均为2亿元，2017年为1.9亿元。

对于这样的资金标准，有专家及社会组织从业者均表示额度还是太小，随着社会组织的发展应该做出适当调整。

“政府支持社会组织服务的项目，其性质是政府购买社会服务，应着重考量社会组织的服务能力，有能力的机构就多给点钱，也好帮助更多的人。2亿元听起来是挺多，可全国社会组织成千上万，分到各家头上真是不多。”一位社会组织从业者表示。

“社会组织都议论，需要配比、没有宣传经费等，都是申请的门槛。这只能说，中央财政支持资金不能够满足社会组织的迫切发展要求，中央财政支持资金实施连续六年，社会组织也发生了很大变化，与当初相比无论在质量和数量上，社会组织都有所提升，但六年不变的中央财政支持资金，是否就可以考虑调整。”程芬表示。

而从目前政策趋势来看，六年未变的2亿元额度，可能将会有所改观。