国字号基金会“洗牌”进行时

慈善公募权一直是稀缺资源，不少国字号基金会据此设立专项基金来与民间组织分享公募权。（视觉中国/图）

慈善法来了，公募资格不再是有政府背景的基金会、慈善会的特权。而近两年的“行政脱钩”也令政府背景的慈善组织失去“特权”。2017年1月5日，民政部官方网站公布基金会2015年度检查结论公告(第二批)，首批被民政部认定为慈善组织的中国生物多样性保护与绿色发展基金会、中国关心下一代健康体育基金会、中国治理荒漠化基金会、中华文学基金会这4家国字号基金会赫然出现在年检“不合格”名单中。
2016年3月16日，第十二届全国人民代表大会第四次会议表决通过了《中华人民共和国慈善法》。这部法律被称为慈善领域的基本法，其中最被称赞的内容之一，是放开公募资格、禁止行政摊派捐款。
2017年2月底的一天，在朋友圈流传甚广的民政部社会组织管理局局长詹成付在全国工作会议中的讲话，更是大谈“底线思维”，要求“社会组织不要出事”。
这一系列信息是否释放出一个信号：有政府背景的慈善组织正在接受严格监管、按优胜劣汰的规则加速洗牌？
国字号基金会的分化
2017年2月22日，中国检察官教育基金会的注销申请得到民政部批准。这是中国社会组织网上唯一的基金会注销公告。这家成立于1993年、在2013年净资产过亿的全国性公募基金会，近两年捐赠收入连续锐减，到2015年净资产只剩两百余万元，远远低于800万元的注册资金要求。
该基金会的官网已经关闭，注销原因尚未公开。但一个透明度高、过往业绩良好的基金会就这样“消失”了，难免令人惋惜。毕竟，基金会的国字号招牌本身就是稀缺资源。根据民政部公布的《基金会名称管理规定》，只有全国性公募基金会才能在名称中使用“中国”“中华”“全国”“国家”等字样，而非公募基金会、地方性基金会不得使用上述字样。
“国字号基金会”就是全国性公募基金会的俗称。虽然都在民政部登记注册，基本都有一个国家部委级别的业务主管单位，但是细看近百家国字号基金会，其表现大相径庭。
公开募捐的分化最为明显。以中华慈善总会（含按国字号基金会管理）为首的机构，靠募集进口药品为主、年度款物总价常常超过百亿元，是名副其实的“巨无霸”；而中国保护消费者基金会、中华农业科教基金会、中国马克思主义研究基金会等“小众”基金会则经常没有捐赠收入。除去这些极端案例，可以发现国字号基金会的募捐规模符合正态分布规律：在2015年，20家年捐赠收入过亿；39个捐赠收入介于千万元至1亿元之间；22个捐赠收入介于百万元至千万元之间；5个捐赠收入只有数十万元；8个没有捐赠收入。
在队伍建设上，中国扶贫基金会堪称慈善领域的航空母舰，聘有上百号专职员工，还有专注于小额信贷扶贫、放贷规模近百亿的中和农信公司；中国妇女发展基金会则是事业编制与社会聘用混合的代表，只不过近些年“事业编制”也基本绝迹了；还有一些基金会，因为无收入或低收入、靠几个退休人员支撑、没有能力开展业务，面临着作为僵尸型基金会被清退的局面。
在组织文化上，越来越多的基金会重视信息公开，透明指数达100的国字号基金会有20个，其中大部分年捐赠收入过亿；也有近20个基金会信息公开不达标。总体上，透明度高的基金会捐赠收入偏高。
在社会化偏好上，有些国字号主动开发网络公益、乐于与草根组织结成“伙伴关系”；有些则与业务主管单位关系密切，比如中国互联网发展基金会，其工作人员招聘即通过中央网信办统一进行；甚至还存在中国宋庆龄基金会这样免于年检、完全参照公务员体系来管理人事的“特例”。
在国字号基金会群像中，也不乏违背公益慈善宗旨的行为。詹成付在全国社会组织管理情况沟通视频会议上就讲到，“公益慈善领域现在挂羊头卖狗肉的总量还不少，有的抽逃注册资金，有的搞变相利益分配，有的不经民主程序随意借贷投资造成基金会巨额损失，还有的搞不正当关联交易。”据知情人士透露，有一家基金会就因“随意借贷投资损失巨大”造成年检不合格。这些案例对全行业的声誉有损害，成为民政部加强监管的对象。
募捐优势仍然明显
2016年9月1日，民政部颁发首批慈善组织证书和公开募捐资格证书。首批获证的16家慈善组织全部是国字号基金会，这些基金会2015年度的捐赠收入达到165亿元，占全国社会组织当年接收捐款总额（610.3亿元）的27%。
后续获得民政部认证的数十个慈善组织全部是基金会，获批募捐资格证书的也是原本就有资格的公募基金会。
由此推断，民政部对公募资格审批持谨慎态度，国字号基金会和慈善会在短期内仍有身份优势。
事实上，以国字号基金会和省级公募基金会为主体的慈善组织一直占有募捐市场的主要份额。在2014年捐赠收入最高的10个基金会中，除了上海慈善基金会（第四）和广东省扶贫基金会（第九），其他8家全部在民政部注册。2015年，有27个在民政部登记的基金会年度捐赠收入超过亿元，其中20个是全国性公募基金会，其他则是北大、清华、浙江大学等高校基金会以及企业基金会。
各级慈善会也是非常重要的募捐接受者。近几年，全国各级慈善会的年捐赠收入超过300亿元，占全国捐赠总量约1/3。
很多国字号基金会在2016年捐赠收入继续增长：中华慈善总会共接收捐赠款物187.89亿元（含物资折价182.11亿元），比上年增长46%；中国光华科技基金会捐赠总收入约7.1亿元，比上年的6.16亿元增长15%；中国儿童少年基金会新增捐赠伙伴五十多个，捐赠收入4.27亿元，比2015年增长12%；中国社会福利基金会全年捐赠收入3.83亿元，年增长率达41%；儿慈会2016年捐赠收入超过3亿元，仅网络筹款部分就相当于2015年所有募捐收入。
除了以上与生俱来的公募资格和“国字号”带来的品牌优势，以中国扶贫基金会、青基会、儿慈会等为首的基金会早就深入分析了中国募捐市场的发展趋势、看到了小额捐赠潜力并在公众筹款或网络募捐上做了战略布局。因此，其捐赠结构中，来自网络的小额捐款占比逐年增高。在2016年“99公益日”中，中华儿慈会发起的178个项目筹得捐款和配捐8982万余元；中国社会福利基金会上线项目约240个，筹到公众捐赠和配捐7903万元；中国扶贫基金会的爱心包裹项目得到了77.8万人捐款1010万元。数据证明，国字号基金会无需动用行政资源搞捐款摊派，也有足够的实力赢得市场。
“分享公募权”面临挑战
慈善公募权一直是稀缺资源，不少国字号基金会据此设立专项基金来与民间组织分享公募权，一来巧妙突破既定法规限制解决民间组织的募捐合法性难题，二来也能提升本机构的筹资绩效，并在合法范围内收取管理费来维持机构运作和发展。
专项基金在实践中大受欢迎、发展迅速。根据笔者对2012年捐赠收入最高的20个全国性公募基金会的统计，发现其中13家基金会共有259个专项基金；2014年16家基金会有289个专项基金。中国社会福利基金会一度以“分享公募权”为战略，至2014年已设立105个专项基金，筹资规模迅速增至2亿元以上，并持续高速增长。其中，仅邓飞发起的免费午餐，每年就能贡献6000万元捐赠收入。
儿慈会也通过分享公募权实现了快速发展。一位工作人员表示，基金会领导曾经忧虑公募不再是优势。但实际上，该会2016年的合作伙伴数量较2015年增加了一倍。因为“慈善法生效后，原来打擦边球募捐的民间组织主动来寻求合作，以免违法”。
专项基金也会带来挑战和风险。一些基金会过于追求数量增长和筹款规模，对专项基金管理失控，以致出现专项基金偏离公益宗旨、违背捐赠人意愿和受助人需求，甚至为个人或企业牟取私利的现象。为此，民政部在2015年底印发《关于进一步加强基金会专项基金管理工作的通知》，要求基金会承担管理责任、对专项基金严格把关、定期清理整顿。仅中国社会福利基金会一家，在2015、2016年分别撤销了14家、16家专项基金。
另一方面，也有国字号基金会制约专项基金发展的现象。有些专项基金的活力、能力、影响力很大，而当“婆婆”的快速反应能力和管理灵活性不足，无力支持专项基金卓越发展。一旦这些专项基金有机会获取募捐资格，必会另谋出路。
公募权的放开是一个逐渐推进的过程。目前国字号基金会的公募特权还没有受到实质性的影响，专项基金谋求“单飞”的案例还不普遍。但这是大势所趋。
公益慈善类组织实行直接登记后，就出现过专项基金独立门户的现象。2013年6月，崔永元公益基金从中国红十字基金会独立出来登记为北京市永源公益基金会，成为北京市第一家无主管单位登记的地方性公募基金会；2013年底，天使妈妈基金与中华儿慈会的合作期满后登记为北京天使妈妈慈善基金会。
可以预见，随着慈善法及《慈善组织公开募捐管理办法》的实施，今后两年又将出现专项基金独立的潮流。
不惧怕“去行政化”？
2011年的慈善质疑风暴令有官方背景的慈善组织公信力大损。国字号基金会曾经集体反思官僚化管理体制的弊端，很多负责人认识到“去行政化”势在必行。
国字号基金会去行政化的典型是中国扶贫基金会。2000年，该会向主管部门写报告要求取消基金会的国家行政事业编制、取消行政级别、打破“铁”饭碗，实行全员招聘制和干部竞争上岗制。此后，扶贫基金会的运营效率大大提升，其筹款能力、项目创新能力、机构活动都堪称行业典范。
多个国字号基金会效仿扶贫基金会去行政化。有些成果显著，有些转型艰难，有些中途夭折。除了基金会执行团队自身的能力，更多取决于业务主管单位的态度。出于“管理”的需要或行政习惯，很多业务主管单位会选派某个特定岗位的官员担任理事长（虽然名义上由理事会选举），或选派秘书长。组织治理不独立、没有人事权的基金会，很容易向业务主管单位靠拢，较难割断“行政化”的根基。
十八大以来，调整政府与社会的关系成为国家治理体系现代化的任务之一，去行政化成为社会组织的改革重点。2014年，中组部印发《关于规范退（离）休领导干部在社会团体兼职问题的通知》。为配合执行中组部通知，民政部于2015年5月发文对本部主管的151家社会组织进行抽查，重点落实退（离）休领导的任职问题。当月，中华儿童少年慈善救助基金会召开理事会，上任不到一年的覃志刚因为职务问题而卸任理事长，原副理事长兼秘书长王林当选为理事长；7月，执掌中国社会福利基金会近10年的理事长刘光和卸任。这一年，还有多家国字号基金会纷纷召开理事会变更治理层，大部分退（离）休干部从理事长、副理事长等职位上退下来。
但是，上述大部分基金会的年度筹款数额并未因“领导”卸任而受冲击，不少机构的业绩反而有明显增长。
这类基金会在发展前期已经依靠政府背景、利用公权力的影响筹集了大量的资金，当他们意识到竞争时代正在到来时，便做好了准备打造内功、优化管理、提升团队、创新项目。所以，他们或许并不惧怕“去行政化”。
真正的挑战在哪里？
公募权开放、行政化脱钩，只是国字号基金会暂时的、表面的难题。真正的挑战，在于“练内功”和“社会转型”。
挑战之一：专业化。很多国字号基金会的项目属于“资金搬运工”模式，即募集款物、通过既有的行政渠道发放款物。这种项目技术含量低，很容易被取代。尤其是助学、助医、扶贫、救灾等领域，很多基金会一哄而上争夺捐赠款物，等募集了千万元善款才发现资源过剩或非受益对象所需，又或者项目设计未经论证、捐款根本花不出去。国字号基金会的独特优势不只是筹钱，而是全方位的资源整合和模式设计，有必要细分市场、用专业技术和工作流程整合关联资源，设计有技术含量、有政策影响力和综合社会影响的公益模式。
挑战之二：互联网变革。互联网的连接功能已经改变了中国商业的生态和资源配置方式，也必将改变慈善生态、优化捐助对接流程。目前没有一家国字号基金会能直接连接终端受益人，当监管要求加强风险内控、强化流程规范时，管理成本将大幅提升而救助效率却会降低。未来，基于互联网平台和基层的、社区化的慈善组织将成为国字号基金会的强劲对手。基金会需要用更开放的姿态与基层组织一起重构行业生态。
挑战之三：社会信任。“国字号”隐含着中国人对行政级别的敏感，也寄托了更高的期望。不少国字号基金会过于关注本组织的发展，对行业发展考虑不多。但慈善行业是一个整体，国字号并不能独善其身。尤其当离岸社团、山寨社团到处冒用国字号的名义敛财、不法分子常常冒充国字号员工做假慈善时，国字号基金会有义务站出来担起重建社会信任的使命。
慈善行业正在洗牌，国字号基金会也从一个“有特权”的群像走向竞争和分化。是主动社会化直面优胜劣汰的游戏规则，还是跟随业务主管单位做一个忠心耿耿的“助手”，在乎时势变化和政府态度，更在乎他们自己的决心和公众的选择。
（作者均供职于深圳国际公益学院）